帝國主義激烈爭奪下中國半殖民地深化時期——善后借款

第20節善后大借款和國際銀行團的遞變

善后大借款是袁世凱政府向帝國主義金融資本的一次大討乞。早在1911年11月31日，袁世凱作為清朝新任內閣總理大臣向美國銀行團代表司戴德要求借款時，已打出“善后”的招牌，那實際是要對付革命；兩個半月后形勢一變，他被南京臨時參議院選舉為臨時大總統，立即提出全國的“善后”問題，同時也就以這個名義把善后大借款提上了日程。從這時起，經過長達一年零兩個月的曲折復雜的談判，到1913年4月終于與五國銀行團簽訂善后借款合同。袁世凱起初要處理的善后事宜，主要包括四個方面：一、整頓北京的統治機構，加強政治、軍事等各方面的統治力量；二、結束南京臨時政府，首先是遣散南方的軍隊；三、償還積欠的外債和賠款；四、履行對遜清皇室的優待條件；簡言之，就是解決革命中所產生的或遺留下來的種種問題。袁世凱以全國領袖自居，急于以解決這些問題來建立他的新統治體制和統治秩序。所有這一切都需要錢，而北京政府本來就已瀕臨財政破產的邊緣，一時又無法打開國內財源，所以只好向外國告貸，而最方便的乞求對象就是四國銀行團。具有深意的是，這時的第一個借款要求，并不是為北京政府本身，而是為南京政府提出的。在袁世凱當選臨時大總統后剛剛一星期，他的度支部副首領（這是當時的稱法）周自齊找到四國銀行團駐京代表門上，說南京政府需銀七百萬兩，其中二百萬兩為急需，要求四國銀行團緊急提供幫助。當時南京臨時政府在孫中山主持下仍在執行職務，包括也在向外國謀求借款。袁世凱的出發點是盡快以北京政府取代南京政府，如果他能找到錢給它用，那自然就可提高他的地位，進而證明他的全國性政府能為南京解決問題，南京臨時政府將無必要繼續存留下去。這筆錢如用于遣散南方軍隊，會對他更有利。對帝國主義列強及其金融資本來說，清朝既已退位，中國南北兩方已走到一起，則保持中立（包括金融中立）的問題已不復存在；它們心目中的“能負責任的中國政府”即將由袁世凱建立起來，對這樣的政府，它們是樂于幫助的。加之由于辛亥革命以來中國內部及列強在華爭奪的形勢的變化已使原定1912年春發行的幣制實業借款不可能發行，因而四國銀行團更急欲承攬對華新貸款。在此情況下，它接受了袁世凱政府的要求，于2月28日由匯豐銀行經手，付銀二百萬兩給南京臨時政府作軍政費用。這是四國銀行團給中華民國政府的第一筆墊款，它成為善后大借款的契機。第二天（2月29日）袁世凱政府又由唐紹儀出面，向四國銀行團提出一項完整的墊款和借款的計劃，主要內容是：一、3月份北京政府需款三百萬兩；二、4、5、6三個月，可能還有7、8兩個月，中國每月需款六百四十萬兩，北京政府及南方政府各用一半；三、為償還這些墊款，中國希望7月間能完成一筆六千萬英鎊的善后大借款（五年內每年使用一千二百萬英鎊），愿整頓鹽稅，作為此項借款的擔保；四、以上各月墊款，中國將以金鎊國庫債券抵付，以鹽稅收入為擔保，而金鎊國庫債券將從善后大借款中贖還。就在這時，北京發生兵變，進而延及天津、保定，這個局勢加劇了北京政府的財政困難，外國貸款益發顯得刻不容緩。3月2日，周自齊致函四國銀行團駐京代表，要求給予一百一十余萬兩墊款。四國銀行團同意墊款一百一十萬兩，其代表于9日將此意逕直函告袁世凱，并將這次墊款與4月以后的墊款等問題聯系到一起，要求中國給予承辦這些墊款及善后大借款的“自由選擇權”。同日袁函復接受這些條件，于是四國銀行團付給袁政府一百一十萬兩。這是四國銀行團的第二次墊款。此事恰好發生于袁世凱宣誓就任臨時大總統的前夕，等于四國銀行團給了他一份賀金。袁就任的第二天（3月11日），又向四國銀行團要求貸款五百萬兩，以應黎元洪的武昌政府的急需。
袁世凱政府在短短的時間里接二連三向四國銀行團告貸，充分暴露了他手頭拮據，一意要依靠外國金融資本的窘態。四國銀行團決心不失時機地以最有利的條件抓住這筆大生意。3月12日四國財團的代表在倫敦開會討論對華貸款問題。關于袁剛提出的五百萬兩的要求，他們只同意就其中預定用于支付軍餉的二百萬兩給予墊款；至于4月以后所需的墊款，則重申全部承擔，為此會上制定了包括監督原則在內的嚴苛條件，除對六千萬英鎊的借款有“優先權”、此項借款以鹽稅為擔保等已為袁政府同意的各點外，還有：一、中國應“立即采取步驟以整頓鹽稅，并選用海關總稅務司所建議的外國專家給以幫助”；二、四國銀行團應“得到適當的保證，以控制和監督[中國對]借款收入的使用”；三、在四國銀行團交付墊款期間以及各次國庫債券尚未贖還、善后大借款尚未發行完畢以前，中國應承擔義務，“除通過四國銀行團的中介外，決不去商談或簽訂任何借款或墊款合同。”由此可見四國銀行團的明顯目的在于壟斷全部墊款和善后借款，對借款的用途實行監督和控制，以外國專家干預中國的鹽稅，一句話，要做中國財政的主人。四國銀行團還來不及把這些條件向袁世凱政府提出，突然發生了一件大出其意料的事：3月14日袁世凱政府同一個國際財團簽訂了一項一百萬英鎊的借款合同，于是在四國銀行團與袁政府之間引起了一場軒然大波。這個財團淵源于1911年初，當時俄國政府指使俄亞[道勝]銀行去組建一個同四國銀行團競爭的機構；俄亞[道勝]銀行網羅了一些與四國銀行團無關的英、法、比資本于1912年1月24日正式組成這個國際財團，它剛一成立，就由華比銀行出面向袁世凱政府承攬了這筆借款，一般稱為比國借款。合同規定借款利息五厘，九七扣，簽訂合同十五天后付款；中國以通常歲入以及京張鐵路的凈利和財產為此項借款的擔保，并同意給該財團以出借一千萬英鎊的優先權。整個說來，這筆借款的條件比較溫和；袁政府在急切地向四國銀行團告貸的同時，又悄悄地搞成這筆交易，顯然是想使借款來源多元化；這項借款的談判開始于該財團成立之時，2月20日已訂立了草合同，可見袁政府的本意并不是以此項借款與四國銀行團抗衡。但這個借款合同簽字于3月9日袁世凱復函四國銀行團、同意給以墊款及借款的壟斷權之后，這就把袁政府自身置于矛盾的境地。四國銀行團一得知比國借款的事，立即責袁“不守信用”，停止墊款及談判；有關四國的公使也于3月25日就比國借款提出抗議。事情的實質是：比國借款搶了四國銀行團一部分利益，而且合同中沒有規定對借款用途實行監督，這對四國銀行團剛制定的對華借款條件是一個很大的沖擊，它一定要加以破壞。初時袁世凱政府還要為自己辯解，并堅持自己的立場，而唐紹儀（這時他已擔任袁政府的內閣總理）在上海更與華比銀行第二次定議（4月6日），該財團再墊款二十五萬英鎊（連前一次總共付款一百二十五萬英鎊）；但它終究受不住四國銀行團及四國政府的壓力，唐紹儀回到北京后不得不為比國借款一事親自向四國公使道歉，4月27日進而通知這些公使，決定廢除比國借款合同，要求四國銀行團恢復關于借款的談判并支付墊款以應急需。29日，四國公使同意命四國銀行團代表恢復談判，一場風波才告平息。
30日，唐紹儀與四國銀行團代表會晤，重點仍談墊款問題。這時中國的財政困難益發加劇，唐紹儀要求增加墊款數額，具體數字是五周內提供三千五百萬兩，然后從6月15日到10月15日之間每月提供一千萬兩。在發生了比國借款事件后，四國政府和四國銀行團都認為時候到了，再要支付墊款，就一定要使中國接受關于該款用途的監督條件；四國銀行團的代表擬定了嚴苛的監督辦法，主要是：由四國銀行團遴選一名有經驗的外國人為核計員（又作核算員、稽核員、查賬員等），中國政府支取墊款須經他簽字認可；由四國銀行團成員國駐華使館陸軍武官組成委員會，對中國以墊款發放軍餉及軍隊遣散費等進行監督，等等。他們將這些條件向中國提出后，遭到拒絕。從5月7日起，袁世凱政府的談判代表改由財政總長熊希齡擔任，經過反復爭辯，17日他與四國銀行團代表就監督墊款使用辦法達成協議，主要條款是：設立核計處（又作核算處等），用核計員二人，一由四國銀行團任用給薪，一由中國政府任用給薪，凡由墊款中提撥款項的一切支票，都須經該二核計員簽字，俟墊款用完，核計處即行裁撤；各省發放軍餉及遣散軍隊費用，須由該地方軍政府備三聯領餉清單，由中央政府委派高級軍官及該地方海關稅務司會同簽字；如在北京及其附近地方發放軍餉或遣散軍隊，由中央政府派一高級軍官會同該核計員將三聯領餉清單查核簽字，等等。同一天，國際銀行團支付第三次墊款三百萬兩，名義上以一半交南京留守府支用，一半交北京政府；隨后指派德國人尤伯（KarlRumpf）為洋核計員。與此同時，國際銀行團的代表于5月14—15日在倫敦開會，擬定善后大借款的條件。這次倫敦會議的參加者除英、美、法、德四國財團的代表外，還有俄、日兩國銀行的代表。同樣，5月17日的第三次墊款，也是由俄、日銀行與四國財團均攤的。這些情況表明，俄、日對四國銀行團（從而也對四國在華活動）的態度正在發生變化，它們的金融資本正在走上與四國銀行團合作的道路。俄、日與四國銀行團從對抗轉變為結合，這是客觀形勢的發展造成的。四國銀行團的幣制實業借款終于未能發行，有多種原因，而俄、日兩國的阻撓、破壞起了很大作用；這一情況，一方面說明美國企圖通過這項借款向東三省擴充勢力的計劃又一次遭到失敗，另方面證明俄、日兩國在列強爭奪侵華利權的角逐場中具有不容輕視的力量和影響。就連美國政府也逐漸得出結論，向中國貸款再也不能把這兩國排斥在外。英、法、德、美四國政府就四國銀行團第一次向中國墊款的問題交換意見時，已顯示出強烈贊同俄、日兩國參加此項墊款；四國銀行團也愿意接納俄、日資本，共同合作，為的是把潛在的競爭對手變為伙伴。四國銀行團支付第二次墊款前后，德、英、美即相繼邀請俄、日政府授權其銀行家參與對華墊款及善后借款。法國更明確勸告俄、日加入到國際銀行團里面來維護其在華利益。袁世凱政府也同意俄、日與四國聯合起來共同提供貸款。日本政府鑒于此項借款有強烈的政治性質，所以抱積極態度；它強調“不能讓對華財政監督權完全操縱在四大國手中”，自己也要參預其事，于是3月18日接受邀請，指派橫濱正金銀行為日本資本家的代表，與四國銀行團進行談判，準備在一定條件下參加國際銀行團對華貸款。俄國原來對四國銀行團敵意較深，一貫想加以破壞；但事實一再證明，破壞既不可能，對抗下去也非長久之計，所以也不得不考慮改弦更張。4月7日，俄國宣布打算有條件地參加，并指定俄亞[道勝]銀行為俄國財團代表。從5月6日起，俄、日駐華公使開始參加英、法、德、美四使討論對華借款問題的會議；接著，俄亞[道勝]銀行及橫濱正金銀行的代表就其參加對華貸款的具體條件與四國銀行團的代表展開談判。
俄、日兩國當時并不是輸出資本的國家。相反，它們自身在籌措資金問題上都要依賴外國。它們參與對華貸款，主要是基于政治上的考慮。這一切充分反映在它們所提出的一些特殊的條件中，主要有兩條：一是要求在發行各自所承擔的借款份額方面有行動自由，即要求準許它們通過各自選定的代理人在其他國家的金融市場上發行其所承擔的份額，而不必通過四國銀行團中的任何財團；二是要求借款的使用不得影響它們各自在華勢力范圍內的利益，即俄國要求不得有礙于它“在北滿、蒙古以及中國西部的權利和特殊利益”，日本要求不得有損于它“在南滿地區以及鄰近南滿的內蒙東部地區的特殊權利和利益。”俄、日兩國政府從一開始就向四國政府提出這后一條，俄亞[道勝]銀行代表和橫濱正金銀行代表在同四國銀行團代表談判中則就這兩條做了反復申述。由于四國銀行團提出種種反對，經過5月15日倫敦會議和6月7—8日巴黎會議兩輪磋商，雙方都未能走到一起；直到6月18—20日六國財團的代表在巴黎第三次開會，才取得協議。這時他們簽訂協定，規定彼此在完全平等的基礎上共同承擔并平均分配對中國的善后大借款，特許俄亞[道勝]銀行在比利時市場上發行不超過其所承擔份額三分之一的債券。俄、日兩國財團的代表就此一協定提出以下保留條件：遇有俄國或日本財團不贊成根據本協定所擬提供的任何墊款或借款的任何目的時，如果其他財團簽訂該墊款或借款，而俄國或日本政府通知其他有關政府，指出該項業務“與俄國或日本的利益相抵觸”，則俄國或日本財團“有權退出本協定”。英、法、德、美財團接受了俄、日財團的條件，并為各自保留了同樣的退出的權利。此外，六國財團還協議：在向中國墊款或提供借款之前，應先從中國政府取得關于使用該款所欲達到的目的之性質的“確切情報”，并立即將該情報轉達各財團，以便它們“征詢它們各自政府的意見”，每個財團都“不辦理它的政府可能反對的業務。”這些保留和協議實際上都是承認國際銀行團的業務活動不得觸及俄、日在華勢力范圍。隨著六國財團協定的簽訂，俄、日兩國財團正式加入了國際銀行團，原來的四國銀行團擴大成了六國銀行團，當時世界上最強大的六個帝國主義國家的金融資本在中國建立了合作關系。自幣制實業借款合同簽訂以來所產生的俄、日與四國銀行團的矛盾至此消除，英法俄日四國集團與英法德美四國銀行團集團同時并存的局面一變而成為四國集團與六國銀行團并存，這就意味著加強了英、法與日、俄的結合，把四國集團的力量帶進了六國銀行團，相應地削弱了美、德的地位。其影響所及，不僅使善后借款出現了一種新形勢，而且為列強在華爭奪造成了一種新格局。從四國銀行團發展到六國銀行團，在一定意義上可以說反映了以美國為一方，俄、日為另一方的列強在華勢力的一消一長。
在6月18—20日的巴黎會議前夕（12日）及開幕之日（18日），六國財團先后向袁世凱政府支付第四次、第五次墊款各三百萬兩。在這次會議上，它們的代表進一步討論了繼續向中國墊款和承辦善后大借款的問題，作出決定，愿繼續墊款八千零六十萬兩（約合一千萬英鎊）。為此，他們以5月14—15日倫敦會議所擬的條件為基礎，經過修訂，制定出一整套墊款條件。由于所有墊款都被視為善后大借款的組成部分，所以這也就是善后借款的基本條件，其主要各點為：一、六國銀行團應有權查明借款的目的；二、中國應建立一套審計制度，并聘用外國人在其中任職，這些洋員不是僅充當顧問，而應有行政權力，借以保證為特定目的而舉借的外債得以有效使用；三、作為借款擔保的鹽稅應交海關機構管理，或者另設一個與海關相似、由外國人指導的新機構管理；四、六國銀行團所承擔的六千萬英鎊借款在全部發行完畢以前，中國不得向其他財團謀求借款；五、中國應任命六國銀行團的金融代表協助其管理善后工作，為期五年。這些條件在基本原則上與前述3月12日四國銀行團倫敦會議所制定的墊款條件完全一致，而具體辦法則更加完備、周密。六國財團的巴黎會議一結束，它們的駐華代表便于24日會見北京政府財政總長熊希齡，通知六國銀行團的成立，并遞交借款及進一步墊款的條件。由這時開始，善后大借款正式成為六國金融資本的聯合組織共同主持的事，它們的后盾就是六國政府。六國銀行團的條件一提出，立即遭到中國政府的拒絕。這固然是由于那些條件本身太苛，連袁世凱政府也不能不懷有疑慮；但更重要的是當時中國正處在一個反對屈辱性借款的熱潮中，這給予政府以巨大壓力。原來自國際銀行團要對借款的用途等進行監督的消息透露到社會上，就在中國的愛國人士中激起了深切的憂慮，各地議論紛紛，對此種嚴重侵犯中國主權的條件加以抨擊。5月17日第三次墊款的監督辦法在國內引起一片反對聲，辛亥革命的重要領袖之一、原任南京臨時政府陸軍總長、隨后擔任南京留守的黃興于5月24日通電各省說，該辦法“匪獨監督財政，并直接監督軍隊。……二十年來，海內各志士赴湯蹈火、粉身碎骨所辛苦締造之民國，竟一旦斷送于區區三百萬之墊款。吾輩一息尚存，心猶未死，誓不承認�！彼�并提出發行不兌換券、實行國民捐及集合人民資本以組織國民銀行等依靠本國力量解決財政困難的主張，一時國民捐運動在南方各省引起熱烈反應，北方各省也有響應，強烈反映了廣大人民的愛國熱情和抵制外侮的民族意識。連朱爾典也認為當時的形勢“與反對湖廣鐵路借款的那個同樣的運動有著不祥的相似之處，而那個運動則成了這場[辛亥]革命的前奏�！毙芟｝g就是在此種情況下拒絕六國銀行團的條件的，主要是拒絕外國人控制鹽稅以及對借款用途進行監督。為了使六國銀行團放寬條件，他提出將借款總額減為一千萬英鎊，并減少每月的墊款額。但英、法、美等國政府認為，即使借款額減少，也要堅持控制鹽稅和監督借款用途的條款，只有以六國銀行團的金融代表協助中國管理善后工作一條可不堅持。英、法、德政府認為，迫使中國接受借款條件的最好辦法是不再給中國墊款，加重中國的困難；六國銀行團果然采用了這個手段，此后再也沒有向中國提供墊款。7月9日，六國公使一起直接向北京政府總理兼外交總長陸征祥及財政總長熊希齡施加壓力，聲稱如中國不接受六國銀行團的條件，六國政府就決不會批準其國民向中國提供任何貸款。熊希齡向他們指出，當初慶親王奕因違背人民意愿簽訂湖廣鐵路借款，結果招致了革命；現政府如置人民意志于不顧，也將面臨同樣的命運。雙方互不妥協，善后借款談判陷入僵局。
在六國銀行團以獨占對華借款權的霸道做法要挾中國時，該團以外的其他一些外國財團正不斷向袁世凱政府兜攬借款。中國政府不堪六國銀行團的逼壓，一再聲明，如果此項借款談不妥，中國將從其他途徑謀求借款；事實上它已在這樣做，并且正在取得進展。從5月底以來，它就與英國姜克生萬國財政社（TheJacKsonInternationalFinancialSyndicate）的代表柏沙爾（E.F.Birc-hal）開始商洽，7月12日訂立一千萬英鎊借款草合同。后來姜克生萬國財政社將承辦借款之權轉讓給倫敦的克利斯浦公司（C.BirchCrispandCo.），談判移到倫敦，由中國駐英公使劉玉麟經辦。8月30日，雙方簽訂借款正式合同，規定：中國為“備還從前借款并整頓政務以及興辦實業”，借款一千萬鎊，五厘息，八九扣，1913年9月30日以前交齊，以鹽課羨馀為擔保，如有不足，中國政府“當另行籌款以補足之”。這項借款的條件比六國銀行團所索求的要寬和，合同規定：“此項借款但使每屆本利如期清付，則于所抵之課稅即不得干預惟遇有本利屆期拖欠不還，更延至展限時日之外，則應將此項所抵課稅或足敷抵償所欠之一部分稅課交與海關，由海關管理，以保全執有此項債票人之利益。”此外別無監督借款用途或控制鹽稅之類的條款。另外，合同還規定，在此項借款全部發行之前，“中國政府允許不再以較本合同從優之條款訂借外債”；在本借款實現之前，中國如添借外債，克利斯浦公司有優先承辦之權。這對六國銀行團當然是一個打擊。所以9月初克利斯浦借款的消息一傳出，馬上就在六國銀行團以及有關政府中引起震動、憤怒和混亂。這是繼比國借款之后獨立的國際資本與對華國際銀行團進行激烈競爭的又一次大演出，它首先反映了英國資本之間的矛盾和爭奪，即以克利斯浦公司為代表的一支強大的金融勢力不滿并要沖破匯豐銀行對華貸款的壟斷；此外，英國還有一支金融勢力不是與匯豐銀行對抗、而是乘機要求擴大六國銀行團中英國財團的成員，與匯豐銀行分享對華貸款的利益。這不僅是對匯豐銀行的沖擊，也是對匯豐銀行的支持者英國政府的挑戰，一時弄得匯豐銀行出現退出六國銀行團單獨從事貸款活動的意向，英國政府也考慮使英國資本從六國銀行團中撤出。同時，六國銀行團中其他各國財團及其政府也對克利斯浦借款引起的問題議論紛紛。但英國政府終于還是決定繼續支持匯豐銀行留在六國銀行團中，并通過擴大英國財團的辦法以緩和英國資本內部的矛盾。六國銀行團也堅持不退出在中國的陣地�？死�斯浦公司得不到英國政府的支持，但英國以及六國銀行團對它也無可奈何，于是它們就集中力量來逼中國。從袁世凱政府來說，它與克利斯浦公司打交道，本意在于多辟借款渠道，多一點選擇的機會，減少六國銀行團一家的挾制，而并不是要徹底擺脫六國銀行團；它對六國銀行團仍留有辦理交涉的余地，甚至估計到最后仍要以它為靠山。在一定意義上，袁世凱政府是把克利斯浦借款作為籌碼，用以與六國銀行團討價還價的。在此情況下，隨著克利斯浦借款合同的簽訂，盡管形勢復雜化了，但中國與六國銀行團之間并不是從僵局走向決絕，而是走向重開談判。
9月13日，袁世凱親自告訴英國公使朱爾典，如果六國銀行團同意放寬借款條件，中國可以取消克利斯浦借款。20日，袁世凱政府提出具體建議，準許外國人參與對鹽稅收入進行某種形式的監督。但不容許其擔任類似海關總稅務司那樣的管理鹽稅的職務。六國銀行團毫不松動，回答說只有取消克利斯浦借款，它才能考慮中國的建議。接下來各有關方面相互間展開了一些微妙的交往和斗爭。24日，克利斯浦公司交付五十萬英鎊給中國政府，袁世凱一面接受，一面向朱爾典解釋說，由于六國銀行團毫不妥協，他是不得已而接受此款的。26—28日，克利斯浦公司在倫敦市場發售債券五百萬英鎊，英國政府想加以阻撓，未能得逞。這期間，袁世凱政府又從其他途徑得到一些貸款，主要的有7月及8月德華銀行及華中鐵路公司分別向交通部交付津浦鐵路墊款九十萬英鎊和三十萬英鎊，9月24日交通部、財政部與一家比利時公司簽訂隴秦豫海鐵路借款四百萬英鎊。這一切在表明，中國能夠以鐵路借款等名義開辟財源，六國銀行團是無法扼制的。它既然舍不得放棄對華貸款，那末為形勢所迫，遲早得對借款條件加以修改。事實上，從9月中旬以來，朱爾典、英國政府以及英國財團代表等都已在醞釀緩和一下借款條件，這反映出六國政府及六國銀行團內部出現了一定的妥協傾向。但它們不能和克利斯浦借款并容。六國財團代表要求六國公使警告中國，如果堅持克利斯浦借款，它們將要求償還已付的那些墊款。10月23日，六國公使抗議中國政府以鹽課羨余為克利斯浦借款的擔保，聲稱國際銀行團的幾筆墊款已取得以鹽課羨余為擔保的優先權。在此種逼迫下，袁世凱政府于25日向六國銀行團代表表示愿取消克利斯浦借款。另一方面，六國銀行團同意以9月20日中國的建議作為重開談判的基礎。11月5日，雙方恢復談判�？死�斯浦借款中的另五百萬鎊未能發行，而袁世凱政府卻要求該公司再貸款一千萬英鎊，后者承認無此能力，于是袁政府聲明將向其他方面尋找借款，就此解除了對克利斯浦公司所承擔的義務。12月23日，克利斯浦借款合同正式廢除，袁世凱政府給克利斯浦公司十五萬英鎊作為賠償；由于此項借款而引起的各方面的矛盾沖突至此結束。這是善后大借款談判中繼比國借款風波之后的一段更為復雜的插曲，結局：克利斯浦公司從中國的角逐場中退了出去，六國銀行團的壟斷地位重新被肯定，中國得到了緩和某些借款條件的可能。此后盡管袁世凱政府仍不斷向六國銀行團以外的其他方面謀求借款，并且取得一些成果，但對善后借款沒有再產生嚴重影響。袁世凱政府與六國銀行團恢復談判后不久，就爭議的核心監督問題向六國公使提出一項建議，要點包括：成立一個獨立的審計處以監督國家的支出；在審計處、國家銀行、鹽務署、財政、交通等部門聘請外國顧問。配合此項建議，袁世凱于11月15日命令公布暫行審計規則及暫行審計國債用途規則。事情越來越清楚，袁政府并不完全反對外國對借款的用途等等進行監督，只是不同意監督權完全由外國人掌
握；它愿意在允許外國人參與監督的基礎上與六國銀行團謀取協議。它這時急需六國銀行團的資助，懇求12月份墊款五百萬鎊，1913年1—3月每月墊款三百萬鎊。數目如此巨大，這當然是六國銀行團不可能答應的。12月13—14日，六國財團代表在倫敦開會，考慮了一項向中國提供善后借款的協定草案，借款總額確定為二千五百萬英鎊（而不再提六千萬鎊）。21日，六國銀行團提出可于1913年1月下半月向中國支付二百萬鎊墊款，條件是在此之前必須取消克利斯浦借款并簽訂善后借款合同。這就表明，六國銀行團方面是預計并希望此項借款能在1月上半月完成的。袁世凱政府更渴望盡快定議。12月27日，它將雙方所商議的借款草案中的一些重要條款報告臨時參議院，其中包括關于列舉借款用途的第二款，關于借款擔保的第五款、第六款，關于設立審計處稽核外債室（又稱國債科）的第十四款，以及第十七款；參議院對各款表示大體認可。但這時又出現新的障礙，一是六國銀行團要求將借款利率由五厘提高為五厘半；二是法國公使提出要中國用善后借款賠償外國人在辛亥革命中所受的損失。此外，關于在借款合同中如何規定任用洋員的問題也有分歧。很快袁世凱政府又做了兩點重大讓步：一是接受了上述法使的要求；二是同意在鹽務稽核總所、審計處及國債科三個與善后借款有關的機構中各任命一位外國人，人選由六國銀行團代表與中國政府商定，其任用及聘約須經六國政府批準。對袁世凱政府來說，新年和陰歷年（春節）兩個關節需錢特急，在它做出這些讓步時，已是1913年新年，已來不及結束借款談判；于是它希望無論如何能在陰歷年（2月6日）前實現。這時需要解決的一個主要問題是商定三名洋員的人選。這三名洋員將是對中國的鹽稅收入和借款用途等實行監督的直接執行人，其重要性當然為各國有關財團充分了解，因此它們對具體人選十分關心，都想把自己中意的人安插進去。袁世凱政府認為，對洋員主要應考慮個人才能，而不是其國籍；實際上它是想盡量以非借款國的人充任，以避免借款國的爭奪和直接干預，所以它對選用丹麥、意大利等國人感興趣。1913年1月初，它告訴六國公使，將在適當的時候把這些洋員的姓名、職責、權限等通知他們。各國公使表示不滿。法國公使認為洋員的人數按其國籍應與各國發行的債券多少成正比，必須包括法國人。1月下旬法國又提出應將三名洋員增加為六名，由六個借款國各出一人，分別任職于鹽務稽核總所、審計處、國債科以至公用事業、農業、海軍等各個部門，其人選應由中國政府與有關各國駐華公使共同商定。這個主張得到俄國的支持，但六人方案因英、美等反對而作罷。2月4日，袁世凱政府將三名洋員的人選“非正式地”通知六國駐華公使：以丹麥人歐森（J.F.Oiesen）為鹽務總稽核，意大利人羅西（LuiqiRossi）為審計處顧問，德國人龍伯為稽核外債室稽核員（又稱國債科科長）。當天六國公使即開會討論，美、德、英三使都。表示接受這個方案；法使反對，他說要對借款進行有效的監督，必須由借款國的人擔任這些職務。于是美國公使嘉樂恒提出建議：保留德國人的職位，另兩個職務由丹、意人改為英、法人，他說他“不關心被任命者的國籍，只要是稱職的人就行�！逼鋵嵥�的建議就是從國籍出發、照顧英、法的。英、法公使對此建議當然贊成，但俄使庫朋斯齊（Б.Н.Крупенский）提出異議，他要為俄國人爭一席之地，理由是：庚子賠款是以鹽稅為擔保的，俄國在庚款中所占份額最大，因此鹽務署中的職務應由俄國人擔任。法使重提任命六名洋員，六國各出一人的主張，仍未獲得通過；他轉而對美使的建議加以修訂，提出中國任用四名洋員的方案，具體分配辦法是：鹽務總稽核由英國人擔任；國債科科長為德國人；審計處設顧問二人，權利相同，法、俄各占一人。這個方案獲得
英、俄的贊同，日本表示在一定條件下也同意，條件是：其他列強應支持它在中國其他部門謀求顧問之職。美、德兩使沒有表態，顯然對法使的方案不熱心。這天是陰歷除夕的前一日，善后借款合同本已準備就緒，有關各方已有諒解，袁世凱政府上午將洋員人選名單交六國公使征得同意，下午即與六國銀行團簽訂合同，六國銀行團立即向袁政府支付墊款，幫其度過年關；但由于各國公使間發生嚴重分歧，致使原定計劃全部落空。洋員的人事安排成為有關各國尖銳爭議的主題。2月10日，美國政府向各國提出一項折衷建議，內容是：仍照中國原議任用洋員三人，除丹麥、德國各一人外，另以一名法國人代替原議中的意大利人。此議得到德國的贊同，但法國強烈反對，它仍堅持2月4日那個四人方案。這樣一來就形成美國的三人方案與法國的四人方案的對立。美國的三人方案的內涵前后稍有變化，但有一個基本目標不變，即排除俄國，不容俄國人插足到中國的中央機構之中。這是幾年來（特別是幣制實業借款合同簽訂以來）美、俄在華矛盾的一個新表現。與此相反，法國的四人方案既是為自己、也是為盟友俄國爭奪地盤。法、俄聯合又得到英、日的支持，從而在六國銀行團內重現了英法俄日集團。德國的基本立場是支持中、美的各種三人方案，但也準備接受法國的四人方案，只是要求做一個調整，即希望鹽務總稽核一職交給德國人，同時德國把國債科科長的職務交出。德國政府認為，中國海關總稅務司和郵政總辦既已分別由英國人和法國人占據，則鹽務總稽核就應該歸它所有。當時每一個人都明白，在擬議由洋員擔任的幾種職務中，鹽務總稽核最關重要；德國所以要爭奪，就是由于這個緣故；也基于同樣的原因，英國堅決不放棄，斷然拒絕了德國的要求。本來1月間在對華借款的一些問題上英國與法、俄有明顯的分歧，而與美、德較多一致；現在在洋員的分配問題上英國的地位恰好發生了相反的變化，與德國分開，站到了法、俄一邊。就這樣，列強間由洋員問題上的分歧而導致了在華關系上的新分合。美國政府為擺脫孤立處境，并為促使對華借款盡快實現，2月17日決定接受法國的四人方案，從而向法俄勢力妥協。19日六國駐華公使會議上美國公使宣布了這一點；德國公使仍對該方案只給了德國人一個不夠重要而且是暫時性的職務表示不滿。針對這一點，俄使指出可以使國債科科長一職成為永久性并擴大其權限，英國公使表示贊成，并提議增設一個鹽務副總稽核，駐扎上海，由德國人擔任。3月2日德國接受俄、英的妥協性方案，這是在法國的四人方案基礎上為安撫德國而產生的五人方案，它給予德國兩個名額，但英國仍保留了鹽務總稽核之職；這個方案使英、法、德、俄都感到各得其所，美、日也沒有異議，列強間關于洋員問題的激烈爭奪至此告一段落。
善后大借款的直接當事者本來是六國銀行團，可是在這場關于任用洋員的緊張、復雜的爭奪戰中，充任主角站在前臺演出的卻是六國政府。它們在分贓交易中不斷擅自增加洋員的名額，根本沒有把善后借款的另一直接當事者中國政府放在眼里。它們都要爭用本國人以加強自己在中國有關機構中的影響，其著眼所在，不僅是對借款的用途和作為借款擔保品的鹽稅收入取得監督權，而且要為直接干涉和控制中國的財政預作準備。這說明洋員的人選和分配已經成為一個尖銳的政治問題。也正因為如此，它們又把集團政治帶進了這場斗爭之中，從法、俄勾結發展為英國（以及日本）與之沆瀣一氣，而后才有同德國分贓妥協，美國一直受到冷落。這期間美國一面聲稱不為本國人謀取職位，一面又不聲明為自己保留權利；而不論四人方案或五人方案，都沒有把美國人放進去。善后借款問題的這種發展，表明整個形勢正變得對美國越來越不利；這不能不在美國統治集團中引起怨憤，其駐華公使嘉樂恒從2月中旬起發出的許多言論反映了這種情緒。他在給國務卿諾克斯的報告中說，當時的問題已不再是“各國實行友好合作以幫助中國”，而成為“具有共同利益的幾個大國聯合起來以實現其自私自利的政治目的”；他尖銳地提出美國是否應“脫離國際銀行團”的問題。美國銀行團也考慮從善后借款談判中退出去。盡管塔夫特政府決定繼續維持同其他五國的在華合作，但由于五人方案的成立正值美國政府更迭的前夕，這種于美國不利的辦法是否能為即將上任的新政府所接受，還是一個未知數，所以整個借款問題仍處于未定之局。3月3日，六國銀行團將六國政府議定的洋員分配五人方案提交中國，第二天袁世凱政府以其與原議不符而予以拒絕，雙方的談判又一次拖延下來。就在這同一天（3月4日），美國的塔夫特政府任期屆滿，民主黨的威爾遜（T.W.Wilson）政府正式就職，布萊安（W.J.Bryan）任國務卿。第二天美國銀行團即詢問新政府對其進行善后借款談判抱何態度。18日，威爾遜總統親自向報界發表聲明，宣布政府不再請求美國銀行團參與善后大借款；這等于撤銷了政府對該銀行團的此種活動的支持，事實上就是要它從六國銀行團中撤出。美國銀行團立即按照政府的政策采取行動，分頭通知其他五國財團及中國政府，聲明退出善后借款談判及六國銀行團。這是美國對在華國際銀行團的政策和對華政策的一大改變。威爾遜之所以要美國銀行團退出六國銀行團，照他在3月18日聲明中的說法是因為他“不贊成這項借款的條件”，這些條件“不僅包括以特定的稅款（其中有些是已經陳舊過時而又苛重的）作為借款的擔保，而且包括由外國人去管理那些稅款”；他認為這樣的條件“非常接近于侵犯中國本身的行政獨立”，如果要求美國銀行團參與這個借款，則
勢將使美國政府承擔責任，“在萬一發生某些不愉快的情況時甚至要對那個偉大的東方國家的財政事務以至政治事務強行干預”，而這樣的責任同美國所依據的原則是不相容的，等等。這些動聽的言詞無非是想表白他威爾遜政府對待中國不同于強橫暴戾的歐洲、日本等列強，這是爭取中國人心的一種手段，當時確實贏得了中國各界人士對美國的好感。但威爾遜決不是想使美國的金融資本從中國脫身，他在聲明中又說：“美國政府誠摯地希望增進本國與中華民國之間最廣泛最密切的貿易關系。本政府將鼓勵并支持為給美國商人、廠主、承包人及工程師以金融方面的一切便利（這是他們現在所缺少的，而沒有這些便利，他們同自己的工商業對手們相比就處于一種非常不利的地位）所必需的各種立法措施。”換句話說，威爾遜政府要支持其本國工、商、金融資本通過與他國對手的競爭來發展其在華勢力。塔夫特政府當年推動美國資本家組成自己的銀行團并與他國財團一起建立強有力的四國銀行團，在中國實行金融合作，是因為那時那種活動形式對美國有利；而自四國銀行團擴大為六國銀行團以來，事情的發展卻走上了相反的方向，原來的形式正為自己的對手所操縱，自己正被排擠到次要的地位。剛剛就任的威爾遜政府有鑒于此，才斷然決定改弦易轍，以擺脫不利之局，另行尋求有利的活動方式。美國銀行團退出善后借款，標志著美國在華要從與他國合作走向單于和競爭。隨著美國銀行團的退出，六國銀行團變為五國銀行團。美國的行動使各國政府和財團感到意外，并引起震動，但并沒有影響它們既定的決心。正巧這時中國內部突然出現一些新情況，使袁世凱政府和五國銀行團都感到需要相互靠攏，所以善后借款問題反而很快得到了解決。3月20日，上海發生宋教仁被刺事件，在中國政局中引起巨大的波瀾。宋當時是由同盟會改組而成的國民黨代理理事長（正式的理事長是孫中山），在剛剛結束的第一屆國會議員選舉中國民黨取得多數席位，宋正準備以多數黨領袖的身分組織內閣，卻遭此不測，于22日去世。在宋遇刺后第二天，袁世凱致電江蘇都督程德全等“窮究主名，務得確情，按法嚴辦�！倍�經調查，很快就發現當時的內閣總理趙秉鈞以及袁世凱本人都與此案有牽連，這在以孫中山為首的國民黨中、在全國人民中立即激起了普遍的義憤，袁世凱的反動、獨裁、兇狠面目被識破，到處興起反袁的聲浪。4月8日第一屆國會在北京開幕，國民黨議員盡管渙散軟弱，終究被袁世凱視為異己，袁處心積慮要加以對付，因而增加了從外國獲得貸款的緊迫性。袁世凱政府在同六國（后來是五國）銀行團的談判拖延未決期間，又積極向其他方面尋找借款，4月10日與瑞記洋行簽訂兩項合同，從奧國資本借到總數三百二十萬英鎊；但它仍把五國銀行團作為最后的依靠。五國銀行團當時雖并不確知奧國借款已取得成議，但聽到了有幾筆借款談判正在進行的風聲，因而又一次感到激烈競爭的壓力；這個情況再加上為了在日益動蕩的局勢中給袁世凱以支持，促使它決定趕快完成善后大借款的交涉。袁世凱政府終于接受了關于洋員的五人方案及列強所協議的具體人選，對五國銀行團只有一條要求：將借款利率由五厘半降為五厘。它表示只要五國銀行團接受這個要求，它愿馬上簽訂借款合同，并且不讓國會進行審議。五國銀行團同意降低利率，但擔心袁政府越過國會為違法，恐怕造成麻煩，一度有些猶豫；但最后還是決定與袁政府勾結到一起。4月26日，在江蘇都督程德全等公布宋教仁案證據的同一天，袁政府與五國銀行團匆匆簽訂了善后借款合同。
合同規定，借款總額二千五百萬英鎊，五厘息，期限四十七年；全部借款由匯豐、德華、東方匯理、俄亞[道勝]、以及橫濱正金五家銀行均分承辦；債票按票面價值的90%發售，銀行團再留6%的回扣，所以中國實得數為借款總額的84%；借款用途分為兩類：第一類是轉手把錢交給外國人的，即用于支付本借款的第一次利息，清償業已到期的賠款拖欠、各項借款及墊款，償還已到期的各省借款，償還即將到期的各項借款、墊款，以及賠償各國在辛亥革命中的損失；第二類是中國政府自己使用的，主要是用以裁遣軍隊，整頓鹽務，充作各部門的行政費，以及由中國政府與銀行團“互相商允之他項行政費。”又規定，借款以鹽稅收入及關稅余款為擔保，中國應整頓、改良鹽稅征收的辦法，“并用洋員以資襄助”，即由洋員參與對鹽稅收入的監督和控制，具體辦法是：在財政總長管轄下設立鹽務署于北京，署內設稽核總所，“由中國總辦一員、洋會辦一員”主管一切業務；在各產鹽地方設稽核分所，每個分所“設經理華員一人，協理洋員一人”（或稱華、洋所長），二人“等級、職權均相平等”，共同擔負征收、存放鹽務收入等責任。關于借款的使用，合同也規定了一套洋員參與鹽督的辦法：中國政府立即將1912年11月15日有關審計處的暫行規則付諸實施，審計處所屬稽核外債室設華、洋稽核員（或稱國債科華、洋科長），凡有關借款款項的領款憑單均須由這兩人“會同”核準簽字，提撥款項的數目應與支出的實際需要相符合；提撥款項的支票等經財政總長所委派之代理員簽字后，須連伺經華、洋稽核員簽字之領款憑單等一?送銀行團所指定之代表，經該代表查悉所擬支出之款項合于合同規定之用途，則立即加簽該支票等，以便提款；如該代表對于已支出款項之用途有懷疑之處，可向洋稽核員詢問，并索取收據、憑單，進行檢查，等等。讓或托付于無論英、德、法、俄或日本公司、或董事等、或代理人等，并予以再行轉讓或托付之權�！皩嶋H上日本所承擔的全部債券，后來都轉讓給了英、法、德各國銀行，分別在倫敦、巴黎、柏林發行。俄國所承擔的債券只在本國發行了一部分，其余分到比利時及英、法、德各國發行。所以，最后的結果是英、法各發售7，416，680英鎊，各占借款總額的29.7%；德國發售6，000，000英鎊，占24%；俄國發售2，777，780英鎊，比利時發售1，388，880英鎊，合起來占16.6%。從這些規定中可以看到，這筆借款的折扣之苛，是1898年的英德續借款以來所僅見的；照此折扣，再扣除手續費、匯費等，二千五百萬英鎊的借款付給中國的只有二千零七十一萬余鎊；從中扣除轉手交給外國人的那些款項后，袁世凱政府最后拿到手供自己使用的不過九百九十八萬余鎊，不及合同所定借款總額的40%。另一方面，連本帶利再加各種損失，中國必須支付七千六百三十五萬英鎊才能清償這筆借款。這一出一入，足以說明這筆中國外債史上到那時為止最大的借款對中國是多么大的盤剝，給中國人民帶來多么沉重的負擔。至于外國如何對鹽稅及對借款的用途等實行監督，從合同有關洋員的規定中可以看得很清楚。但帝國主義者并不以這種文字上的規定為限，前面所說的關于洋員的五人方案就超出了合同的規定，擴大了洋員的范圍和名額。此外，袁政府又陸續頒布洋員所在各機構的工作條例，更具體地規定洋員的職權，于是帝國主義通過這些洋員，對中國的財政以及其他事務的干預日益加深。特別是鹽稅，從此以后實際上被帝國主義所
控制。善后借款是在北京國會、各省以及各階層人民的一片反對聲中簽字的。帝國主義的國際金融資本在簽訂這個合同時，把最大限度地為自己謀求利益和在政治上、財政上積極支持袁世凱的統治密切結合了起來；袁世凱用民脂民膏和國家主權去換取這筆巨款，則是為了趕快滋補自己，做好準備，對付異己勢力，擺脫因宋教仁案件而造成的困局，強化對內的獨裁統治。如果說，袁世凱在1912年2月提出善后借款時還是著眼于解決革命所產生的種種問題，想主要依靠和平手段把以孫中山為首的南方革命力量納入自己的統治體制之內，為己所用，從而實現南北統一的話，那么，經過十四個月之后在實際簽訂善后借款合同時，他所要解決的首要問題卻是鎮壓革命力量，完成武力統一了。形勢在變化，善后大借款的用途、性質也在發生變化。正因為如此，孫中山立即致電各國政府及人民，呼吁他們設法禁阻五國銀行團以金錢供給北京政府，他說，這樣的金錢“在目前情勢下肯定會被用作戰爭軍費”，“如果北京政府財源短缺，尚可望其與人民實行妥協，而立即供應大量金錢，就可能促成可怕的災難性沖突�！绷袑幰仓赋�，歐洲資產階級向中國提供貸款是在“擁護準備實行軍事獨裁的袁世凱”。帝國主義者當然不會聽從中國民主革命者的勸告，借款合同既已成立，他們自然要沿著既定的路走下去。合同簽訂的同一天，他們就照約向袁政府墊款二百萬英鎊；5月21日，善后借款債券在倫敦等地的市場上發售，認購情況十分踴躍；五國銀行團陸續向袁政府付款，加強了袁世凱的統治，直接促成了他向南方反袁勢力發動進攻。善后借款是民國初年中外關系中的一件大事，從它的緣起、發展進程到最后結局都說明一點：中國雖然由帝制變成了共和，但統治階級對帝國主義列強的仰賴、依附和帝國主義對中國主權、利權的踐踏、爭奪，都依然如故。

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